百度 “皮之不存，毛将焉附”机关事务部门不可能脱离行政机关而单独活动，它必须根据行政机关的需求而提供保障，这其实是一种行政规则框架下的委托代理关系。

　　作者：秦昌波（生态环境部环境规划院战略规划研究所所长、美丽中国研究中心执行主任、研究员）

　　2025-08-05，十四届全国人大常委会第三次会议决定：将8月15日设立为全国生态日。设立全国生态日，有利于更好学习宣传贯彻习近平生态文明思想，提高全社会生态文明意识，增强全民生态环境保护的思想自觉和行动自觉，以钉钉子精神推动生态文明建设不断取得新成效。生态文明建设是推进美丽中国建设目标实现的重要手段，美丽中国建设是中长期生态文明建设的方向路径和成效表达。

　　《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》提出要“健全美丽中国建设保障体系”。党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出必须完善生态文明制度体系，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，积极应对气候变化，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制，为新时代新征程全面推进美丽中国建设提供了制度源动力。党的十八大以来，我国生态文明建设取得突出成效，基本形成生态文明建设的“四梁八柱”制度体系。

　　当前，生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，生态文明体制改革进入深水区。按照加快形成以实现人与自然和谐共生现代化为导向的美丽中国建设新格局任务要求，需要更好地统筹生态环境保护与经济社会发展，加强生态文明政策制度创新，健全系统集成、协同高效的生态文明制度体系，营造有利于美丽中国建设的制度环境，为实现美丽中国目标提供强有力政策制度保障。

　　创新绿色低碳发展机制，推动经济社会发展绿色化低碳化

　　2024年2月，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第四次会议时强调，促进经济社会发展全面绿色转型是解决资源环境生态问题的基础之策，要坚持全面转型、协同转型、创新转型、安全转型，以“双碳”工作为引领，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，把绿色发展理念贯穿于经济社会发展全过程各方面。推动经济社会发展全面绿色低碳转型是美丽中国建设的核心任务，是发展观的一场深刻革命，也是发展模式的一场系统性变革。

　　作为人口规模巨大的发展中国家，我国仍处于工业化、城镇化深入发展阶段，经济社会发展全面绿色转型内生动力不足、基础薄弱，产业结构偏重、能源结构偏煤，重点区域、重点行业污染问题还没有得到根本解决，绿色低碳发展水平与国际先进水平还有不小的差距，绿色低碳技术创新提升空间巨大，生态环境稳中向好的基础还不稳固，污染物和碳排放总量仍居高位，优质生态环境供给对标发达国家和人民所需仍有差距。这些，都只有通过绿色低碳转型，才能统筹好高水平保护和高质量发展，推动实现美丽中国目标。

　　首先，要严格实施源头管控，实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，完善落实全域覆盖的生态环境分区管控体系，规范指导生态环境保护和经济社会建设活动。

　　其次，培育发展新动能，健全因地制宜发展新质生产力体制机制，大力开展减污降碳协同创新，加快推动能源、工业、交通运输、城乡建设、农业等领域绿色低碳转型，健全废弃物循环利用体系。

　　再次，积极发展绿色金融，实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，推动形成以市场为主导的碳金融制度体系。进一步发展全国碳市场，完善全国温室气体自愿减排交易市场，稳步推进气候投融资创新。

　　创新生态环境治理体系，全面适应美丽中国建设需求

　　作为国家治理体系的重要组成部分，环境治理体系与治理能力现代化是人与自然和谐共生的重要体现。2020年，中办、国办印发实施的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》以构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，形成工作合力，为推动生态环境根本好转、建设生态文明和美丽中国提供有力制度保障等为目标，对健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策七大体系作出全面部署。在七大体系全面推进下，目前已经初步形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的现代环境治理体系，推动解决了一大批突出生态环境问题。

　　然而，面对新发展新形势，当前支撑污染防治攻坚的生态环境治理体系已经不能适应全面推进美丽中国建设需求，需要从问题导向转变为以美丽中国建设目标为导向。此外，当前绿色低碳、污染防治、生态保护、应对气候变化等领域政策制度更多是单一的、分散的、各自发挥效力，从全局高度、用长远眼光谋划推进环境治理体系现代化建设，更加注重政策制度的一体化谋划、系统性推进。尤其是要做好以下三个方面：

　　一是要优化调整管理理念、管理手段、工作方式，着力推动从污染治理向绿色低碳转型转变，从注重末端治理向更加重视源头防控转变，从注重单一环境要素向更加重视减污降碳协同转变，从注重污染防治向更加重视生态系统综合治理转变，从注重常规污染物向更加重视有毒有害物质转变。健全生态环境监测和评价制度，加快实现降碳、减污、扩绿协同监测全覆盖。

　　二是完善精准治污、科学治污、依法治污制度机制，落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度，建立新污染物协同治理和环境风险管控体系，推进多污染物协同减排。推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系。统筹推进生态环境损害赔偿。

　　三是完善生态环境领域体制机制，包括完善国家生态安全工作协调机制、健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制、建设多元化生态保护修复投入机制、健全横向生态保护补偿机制、强化生物多样性保护工作协调机制、建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制等。

　　创新正向激励政策举措，激发美丽中国建设内在动力

　　建设美丽中国是全社会共同参与、共同建设、共同享用的事业，没有哪个人是旁观者、局外人、批评家。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，持续开展“美丽中国，我是行动者”系列活动，广泛动员园区、企业、社区、学校、家庭和个人积极行动起来，形成人人、事事、时时、处处崇尚生态文明的社会氛围。美丽中国建设辐射范围大、覆盖面较广、涉及领域多，仅靠政府和行政手段难以满足现实需求，需要充分调动各方面共建共享美丽中国的积极性、主动性和创造性，尤其是将正向激励作为激发美丽中国建设内生活力的重要手段。

　　一方面，要激励各地区改革创新，积极推动建设美丽中国示范样板，鼓励各地区发挥自身特色，谱写美丽中国建设省域篇章。健全生态产品价值实现机制，推进生态环境导向的开发模式和投融资模式创新，探索区域性环保建设项目金融支持模式创新。同时，还可以将各地开展美丽中国建设地方实践情况作为国家支持地方开展规划政策创新、示范建设、投融资等工作的重要依据。

　　另一方面，要激励企业绿色发展，敢于打破地方保护和市场分割，促进商品要素资源在更大范围内流动畅通，推动将资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革总盘子。深化重污染天气重点行业绩效分级，推行重点行业企业污水治理与排放水平绩效分级。支持符合条件的企业发行绿色债券。深化环境信息依法披露制度改革，真实、准确、及时披露环境信息，构建环境信用监管体系。

　　此外，要激励公众广泛参与，探索建立“碳普惠”等公众参与机制，健全绿色消费激励机制。鼓励园区、企业、社区、学校等基层单位开展绿色、清洁、零碳等示范行动，做好美丽中国建设实践经验总结和推广交流，增强社会对美丽中国建设的普遍认知，形成全社会关心、支持、参与美丽中国建设的良好社会氛围。

　　新时代新征程下，生态文明政策制度建设永远在路上。在第二个“全国生态日”到来之际，要坚持以习近平生态文明思想为指引，通过强化绿色低碳转型、治理体系创新、正向激励驱动，谋划美丽中国建设的重大改革举措，推进生态文明建设走深走实，为推动高质量发展、推进人与自然和谐共生的现代化持续注入强劲动力。

　　（本文系研究阐释党的二十大精神国家社科基金重大项目“中国式现代化进程下美丽中国建设目标、重点任务和协同推进路径研究”（23ZDA104）的阶段性成果。）